El Presupuesto de la Administracion Nacional

El presupuesto de la administración nacional constituye, desde el punto de vista de la regulación coyuntural de la economía, un arma esencial. En el presupuesto se sintetiza la política económica del gobierno, si bien la variable que más claramente define es la estrategia seguida en relación al déficit público y su financiación.
Los gobiernos utilizan el presupuesto para controlar y registrar las cuestiones fiscales; estos muestran los gastos y los ingresos planeados y esperados en un año dado que generarán el gasto público y los programas de impuestos. Por lo general contienen una lista de programas específicos tales como educación, asistencia social, defensa, así también las fuentes de ingreso.
Por definición el presupuesto es el programa de ingresos y gastos públicos del estado en un período de tiempo y según la política fiscal tomada por el gobierno en ese momento.
Por política fiscal entendemos el proceso de configuración de los impuestos y del gasto público para:
a)-ayudar a amortiguar las oscilaciones de los ciclos económicos,

b)-contribuir a mantener una economía creciente de elevado empleo y libre de una alta y volátil inflación.

En suma las políticas fiscales de impuestos y gasto público, en colaboración con la política monetaria, tienen como objetivo acelerar el crecimiento económico con un elevado empleo a precios estables.
Es notable la injerencia de la política fiscal en el presupuesto, por lo tanto, primeramente, debemos definir a esta:

· La política fiscal está integrada por las decisiones del gobierno referentes al gasto público y a los impuestos; estas pueden ser discrecionales (cuando exigen tomar medidas explícitas, como programas de obras públicas, programa de transferencias, alteración de tipos impositivos); expansivas (aumento del gasto público o reducción de los impuestos); contractivas (reducción del gasto público o aumento de los impuestos). Las decisiones del gobierno en materia fiscal son plasmadas en el presupuesto del sector público, este es la descripción de sus planes de pago y financiación.

Cuando los ingresos son superiores al gasto existe SUPERAVIT presupuestario; en caso contrario nos encontramos con un DEFICIT también presupuestario. Así es que el déficit presupuestario es la diferencia entre el gasto del estado y sus ingresos, suponiendo por ello que el estado gasta más de lo que ingresa.






El presupuesto de la administración pública es una herramienta que le permite al gobierno planificar anualmente sus actividades. Por ello realiza una estimación de los recursos que recibirá y los gastos que demandará la ejecución de las actividades que llevará a cabo.

La oficina nacional de presupuesto dependiente de la secretaria de hacienda del ministerio de economía y obras públicas recibe anteproyectos de presupuesto de las distintas instituciones de la administración pública. En base a estos proyectos y a un análisis exhaustivo de los resultados de los años anteriores y a las políticas y objetivos contemplados en los programas de gobierno. La oficina lleva a cabo un proceso que culmina en la elaboración de un proyecto de ley de presupuesto. Luego de ser evaluado y discutido en el ámbito de la jefatura de gabinete de ministros, es tratado en acuerdo de gabinete y remitido antes del 15 de septiembre al Congreso de la Nación para su tratamiento y posterior aprobación. En la tapa de formulación del presupuesto y en forma previa a su entrega al Congreso, interviene la Jefatura de Gabinete y el presidente de la nación.

El Congreso aprueba el proyecto de ley después de la etapa de análisis, revisión y cambio. Una vez aprobado el presupuesto nos informa acerca de, por ejemplo:

· Cuanto dinero se estima destinar a través de los diferentes impuestos y de las cargas sociales.

· Que programas, proyectos y actividades se realizan en las instituciones públicas y cual es el gasto asociado.

· Que cantidad y cuanto cuesta el personal de los organismos.

· Como se distribuyen los gastos en salud, defensa, educación y para otros fines.

· Que inversiones se realizan.



















Para tener una apreciación de la estructura básica del presupuesto previsto para el año 1999 se presenta el siguiente cuadro:



TOTAL DE RECURSOS 45.702,6. -

TOTAL DE GASTOS 49.299,4. -

DEFICIT (base devengado) 3.596,8. -

(valores expresados en millones de pesos)



































EL PRESUPUESTO PUBLICO: este refleja los bienes y servicios que el estado comprará durante el ejercicio siguiente, las transferencias que realizará y los ingresos fiscales que obtendrá para hacer frente a los distintos gastos.
Dado que el presupuesto recoge el tipo de política fiscal, cabe pensar que este es un buen indicador del carácter contractivo o restrictivo de la política fiscal. El presupuesto responde automáticamente a los cambios en el producto nacional su utilización presenta dificultades como medida de la política fiscal; el déficit presupuestario no constituye un buen indicador de la marcha de la política fiscal ya que puede variar porque se altera la renta.



-Para analizar como se relaciona el presupuesto con la renta, supongamos que los impuesto netos son proporcionales a la renta mientras que las compras de bienes y servicios son independientes de ella, por lo tanto, dado el nivel de gasto público y el tipo impositivo el déficit o superávit dependerá del nivel de la renta. Para niveles de renta bajos el presupuesto registrará un déficit y cuando la renta alcance valores elevados aparecerá superávit.



Gasto



Superávit público: G

Déficit
Público:
G>T
Renta



Presupuesto equilibrado.



Sin embargo el presupuesto responde automáticamente a los cambios del producto nacional, su utilización presenta ciertas dificultades. El déficit puede ser la consecuencia de la disminución de los ingresos tributarios derivados de una recesión económica. Si se puede afirmar que dado un tipo impositivo, el presupuesto y concretamente el déficit presupuestario, constituye un muy buen indicador de la marcha de la política fiscal, si entramos en recesión el déficit tiende automáticamente a aumentar.


El presupuesto del sector público tiende a responder automáticamente a los cambios en el producto nacional, por lo que presenta ciertas dificultades si se pretende tomar como medida de la política fiscal. Una medición alternativa es el presupuesto de pleno empleo ó la alternativa de equilibrar cíclicamente el presupuesto




¨ Un término muy común utilizado por los economistas es el llamado presupuesto de pleno empleo o estructural: este se encarga de medir la posición hipotética del presupuesto si la economía estuviera operando a su nivel potencial o de pleno empleo, y se mantuviesen la legislación tributaria y los gastos actuales. El presupuesto de pleno empleo es independiente del nivel actual de la renta. Dado que calcula cual sería el superávit o el déficit en una situación de pleno empleo, sus variaciones muestran el sentido en el que la política fiscal desplaza a la demanda agregada(esta es todo lo que consumen todos los actores económicos).
-Para entender esto es necesario tener presente que significa pleno empleo: es la situación en la cual no existe desempleo ocasionado por insuficiencias de demanda agregada, todo el desempleo se debe a causas friccionales o estructurales; es la situación en la que todos aquellos que quieren trabajar pueden obtener el empleo con una razonable prontitud.

¨ Otro parámetro en cuanto al presupuesto es el llamado presupuesto cíclicamente equilibrado: para obviar las dificultades del de pleno empleo existe esta otra posibilidad para guiar la política fiscal y disciplinar el gasto una de ellas es la que explico a continuación; es la diferencia entre el presupuesto actual y el presupuesto estructural. Calcula los efectos del ciclo económico sobre el presupuesto midiendo los cambios en los ingresos, en los gastos y en los déficit debido a que la economía no opera al nivel de producción potencial, sino que experimenta auges y recesiones. De acuerdo con este enfoque el sector público debe actuar beligerantemente para combatir a la inestabilidad, pero de modo que durante las fases ascendentes del ciclo los superávit compensen los déficit que se dan en las recesiones.
¨ Se dice a su vez que el presupuesto puede estar equilibrado, cuando el gasto público es equivalente a los ingresos públicos.


Dado que el presupuesto es el programa de ingresos y gastos públicos del estado en un tiempo, es necesario precisar cuales son los gastos y los ingresos del estado.





-------INGRESOS--------------------------------------------

¨ Impuestos: es una de las mayores fuentes de recaudación del estado, por lo tanto es una gran fuente de ingreso ya que retiene parte de la renta del sector privado. El sector público para financiar los gastos, este es el objetivo primordial; también a través de ellos puede desalentar la producción de algún área, gravándola con impuestos extras; o también modificar la distribución de la renta. Pueden ser:
1. Indirectos que se recaudan sobre los bienes y servicios y solo afectan indirectamente a los contribuyentes(ej. IVA), ó directos que recaen sobre el contribuyente y no sobre los bienes.
2. Progresivos cuando a medida que aumenta la renta se retiene un porcentaje mayor; y es regresivo cuando a mayor renta se retiene menos; o puede ser proporcional, se detrae un porcentaje constante de la renta.

¨ Exportaciones: son las ventas de bienes y servicios a extranjeros, también son consideradas como ingreso aunque no es primordial como el anterior.

¨ Dado el tipo de política del momento, puede establecerse que las privatizaciones son fuentes de ingresos especiales para solventar el gasto. Más aún luego de la cantidad de empresas estatales que pasaron a manos privadas en los últimos 10 años.




-------------GASTO PÚBLICO---------------------------------

¨ Comprar y ofrecer bienes y servicios por parte del estado; hay ciertos bienes que el estado está en mejores condiciones para ofrecer a los particulares como ser, seguridad, defensa, bienestar público, educación, salud... etc. La mayoría de estos se ofrecen sin recibir nada a cambio y por ello se financian con el presupuesto. Por otro lado compra bienes como edificios, muebles, servicios informáticos que necesita para el normal funcionamiento de su actividad; son denominados gastos de inversión. Junto a estos están los gastos de consumo o corrientes y cuya principal partida está dada por el gasto de personal.

¨ Transferencias; son los pagos por los cuales los que lo reciben no dan una contraprestación de ningún bien o servicio; como ser los subsidios de vejez y desempleo las ayudas familiares etc...,este afecta los patrones de consumo, pues cuando el sector público recoge las contribuciones de seguridad social de los patrones y empresarios y paga las pensiones a jubilados y desempleados; estos últimos ven incrementados sus ingresos netos, mientras que los trabajadores se verán privados de su renta en un porcentaje.


---Uno de los mayores problemas que presenta el presupuesto nacional es el DÉFICIT.





DEFICIT GASTOS PÚBLICOS –INGRESOS PÚBLICOS
PRESUPUESTARIO





La financiación del déficit puede hacerse por tres vías; ya que los impuestos y transferencias no son nunca suficientes para cubrirlo:

1. Establecimiento de impuestos: plantea limitaciones, ya que se disminuye notoriamente la renta disponible personal y por lo tanto baja el consumo y la producción de aquellos bienes que gravaron con el nuevo impuesto. O sea que se establecen impuestos por sobre los ya establecidos.

2. Creación de dinero: en este caso es necesario aplicar una política expansiva y sobre todo tener muy en cuenta la aceptabilidad de la moneda y la situación de la economía, ya que se puede provocar una gran inflación y una depreciación de la moneda.

3. Emisión de deuda pública: está formada por los títulos de deuda que el estado pone en manos del público; debe considerarse una carga ya que lo es de todo el país.

La necesidad de financiar el déficit público determinó un vertiginoso crecimiento de la deuda a partir de 1985; se pusieron a disposición de los particulares una gran cantidad de bonos y letras que no llegaron a ser rescatadas. La aceleración inflacionaria que culminó con la hiperinflación de 1989,determinó un crecimiento de la deuda y fue así como luego se optó por convertir la totalidad de la deuda interna en deuda externa.


Existen diferentes clasificadores presupuestarios.

Y Concepto: los clasificadores presupuestarios son agrupamientos de los recursos y de los gastos de acuerdo a diferentes criterios, que se estructuran en base a aspectos comunes y diferenciados de las operaciones gubernamentales. En la medida en que estos se organizan y presentan ingresos y egresos públicos desde diferentes visiones, conforman un sistema de información básico para las necesidades del gobierno y de los organismos internacionales, que llevan estadísticas sobre los sectores públicos nacionales posibilitando un análisis objetivo de las operaciones del sector público.
Por tanto representan un mecanismo fundamental para el registro de la información relativa al proceso de recursos y gastos de la actividad pública.



Y Clasificación de recursos
Se clasifican por rubros que permiten ordenarlos según la naturaleza de las transacciones que le dan origen. Por ejemplo ingresos tributarios(impuesto a las ganancias, a los activos, aranceles de importación, IVA); ingresos no tributarios (regalías, primas, multas); contribuciones(patronales, Anses); ventas de bienes y servicios.


Y Clasificación de gastos
Constituyen las transacciones financieras que realizan las instituciones públicas para adquirir bienes y servicios que requiere la producción pública o para transferir los recursos recaudados a diferentes destinatarios.

1. Por objeto del gasto se define como un orden sistemático y homogéneo de bienes servicios y transferencias y de las variaciones de activos y pasivos que el sector público aplica en el desarrollo de su actividad. Como por ejemplo, gastos de personal, bienes de consumo, servicios no personales.




2. Por finalidades y funciones se presenta según la naturaleza de los servicios que las instituciones públicas brindan a la comunidad. Los gastos clasificados por finalidad y función permiten determinar los objetivos generales y cuales son las acciones a través de las cuales se estima alcanzarlos.En estos términos la clasificación por finalidades y funciones constituye un instrumento fundamental para la toma de decisiones por el poder político.

Las diferentes categorías de la clasificación por finalidad son:

---servicios sociales comprende las acciones inherentes a la prestación de servicios de salud, promoción y asistencia social, seguridad social, educación cultura, ciencia y técnica, trabajo, vivienda, agua potable, alcantarillado, y otros servicios urbanos.

---deuda pública, sus intereses y gastos comprende todo lo destinado a atender la deuda externa e interna.

---administración gubernamental comprende las acciones propias del estado destinadas al cumplimiento de funciones tales como la legislativa, justicia, relaciones interiores y exteriores, administración fiscal, control de al gestión pública e información estadística básica.

---servicios de defensa y seguridad, comprende las acciones inherentes a la defensa nacional, al mantenimiento del orden interno y en las fronteras, costas, y espacio aéreo y acciones relacionadas con el sistema penal.

---servicios económicos, comprenden las acciones de apoyo a la producción de bienes y servicios significativos para el desarrollo económico. Incluye energía, combustibles, minería, comunicaciones, transporte, ecología y medio ambiente, agricultura, industria, comercio y turismo. Comprende las acciones de fomento, regulación y control del sector público y privado.


3.por categoría programática implica la asignación de recursos financieros de cada uno de los programas que se ejecutan en las instituciones de la administración pública. Se logra indicando el programa,subprograma, proyecto actividad, y obra. El cálculo primario de los requeridos se realiza a nivel de actividad u obra a los que están destinados. Estos recursos se sumarizan por proyecto, programa etc., niveles en los cuales se los considera recursos financieros asignados.

4.por fuente de financiamiento presenta los gastos público según el tipo/origen de recursos empleados para su financiamiento, es decir que identifica el gasto según la naturaleza de los gastos orientados hacia la atención de las necesidades públicas. La importancia de esta radica en la vinculación que hay entre recursos y gastos. Así, es conveniente que recursos permanentes financien gastos permanentes y recursos transitorios financien gastos, transitorios.


Y Clasificación común a gastos y recursos


1. Institucional...ordena los gastos públicos de acuerdo a la estructura del sector público y refleja las instituciones a las que se asigna el presupuesto para poder encarar las acciones de gobierno. Por ejemplo: presidencia, ministerio de justicia etc.
2. Geográfica...o también llamado de localización, establece la distribución espacial de las transacciones economico-financieras que realizan las instituciones públicas, tomando como unidad básica de clasificación la división política del país.







Y Por su carácter económico

Gastos

1. Con fines corrientes
2. De capital
3. Aplicaciones financieras.


Recursos

1. Ingresos corrientes, son aquellas entradas de dinero que no suponen una contraprestación determinada.
2. De capital, se originan por la venta de acciones.
3. De fuentes financieras se constituyen por el endeudamiento público
4. Préstamos, se obtienen de préstamos a corto y largo plazo del sector público, privado o externo.
5. Endeudamiento público, proviene de la emisión de títulos, bonos y contratación de empréstitos obtenidos de acuerdo a normas legislativas o delegadas por ese poder.




PRINCIPALES ASPECTOS RELACIONADOS CON EL TEMA SOBRE LA BASE DE LA SITUACION ARGENTINA

· Principales aspectos de la política fiscal durante 1997:
A partir de las reformas estructurales encaradas por las administraciones provinciales a fines de 1995, tendientes básicamente a excluir del funcionamiento de estas a aquellas actividades que no están estrictamente vinculadas con sus responsabilidades esenciales, como así también destinadas a resolver los problemas que condicionan el correcto funcionamiento de las mismas, se inició un camino de ordenamiento fiscal y financiero constante y paulatino, que ha convertido en irreversibles muchas reformas encaradas.
Las finanzas públicas provinciales ponen de manifiesto durante el ejercicio 1997 lineamientos y pautas de comportamiento tales como:
- Se reafirma la tendencia a la reducción de la necesidad de financiamiento en ejecución a esos presupuestos.

- Se consolida el financiamiento de gastos corrientes con recursos genuinos del mismo tipo. Se genera ahorro corriente positivo en el consolidado provincial.

- Se profundiza la tarea de recaudación de recursos propios. Los ingresos tributarios de potestad provincial acompañan el incremento de los impuestos nacionales transferidos vía regímenes de coparticipación.

- Se produce un cambio de prioriedad en la asignación de recursos, con destino creciente a la inversión real. Si bien el gasto de capital en su totalidad no experimenta crecimiento, la conformación del mismo muestra una clara preponderancia hacia la obra pública.

- Se avanza en la conclusión de procesos más costosos de saneamiento y privatización de empresas y bancos estatales. Parte de los recursos que se destinaban a estos se vuelcan a la inversión en la obra pública.

- Se optimizan parte de los mecanismos de financiamiento vía endeudamiento, en términos de costo y condiciones de cancelación. Se avanza en la emisión de bonos con colocación en el mercado financiero internacional, reduciendo tasas y ampliando los plazos de amortización.

Información extraída del Ministerio de Economía, el 3 de agosto de 1999.



· Política presupuestaria global:
La política fiscal debe desempeñar un papel fundamental para elevar el ahorro nacional y a su vez, cimentar la confianza en el régimen de la convertibilidad. La situación deficitaria del sector externo exige redoblar los esfuerzos para evitar que el déficit fiscal contribuya a aumentarlo. Por ello, se ha fijado, como objetivo, que el déficit del gobierno nacional tienda al equilibrio fiscal en términos del PBI.
No obstante los resultados fiscales proyectados, la deuda pública crecerá pero a una tasa inferior a la prevista para la actividad económica, disminuyendo la relación deuda pública/PBI, lo cual constituye un objetivo explícito de fortaleza fiscal.


SOLVENCIA FISCAL (en porcentaje)

Deuda pública/PBI
1998 31,2
1999 30,4


ingresos tributarios /deuda pública
1998 25,9
1999 26,5



La marcha de la recaudación en la primera parte de 1998, si bien fue superior a la de la primera parte del período anterior, no permitió alcanzar plenamente las metas previstas. Ello reclamó, la mayor prudencia posible en los gastos para 1998 y por consiguiente para 1999,dad la prioridad asignada al logro de reducción del déficit fiscal.
El gasto primario fijado por la ley 25064 se mantiene prácticamente en términos nominales lo que en relación al PBI implica una reducción del 6,2%. Para mantener el gasto global dentro de los lineamientos presupuestarios se continuará con la fijación trimestral y mensual de las cuotas de compromiso y de devengado. ( como se verá en los cuadros de gastos por programas y órganos).

Información obtenida del Ministerio de Economía el día 23 de agosto de 1999.


Þ Más información sobre la realidad Argentina en cuanto a la política fiscal y el presupuesto puede verse analizada en los resúmenes realizados en la sección de actualidad del trabajo en la cual se seleccionaron artículos periodísticos y se analizó sobre ellos para mostrar como evoluciona y se refleja el tema tratado en la realidad de nuestro país.



CONCLUSIÓN

Como conclusión de este trabajo puedo notar ciertos cambios en lo que consideraba yo, hasta el momento del mismo ,una actividad presupuestaria, debo reconocer que es un trabajo realmente fundamental ya que es el planificador base de toda la economía y que en base a él se darán las consecuencias sociales de su buena o mala asignación.
También y sobretodo a través de las encuestas realizadas a distintos sectores y gente de diversa actividad y edad; pude notar que no existe un conocimiento real de lo que es y lo que significa el presupuesto nacional, es más me asombró en chicos entre 13/16 años que estuvieran al tanto del tema por charlas constantes en la televisión; todavía no llegué a entender si es bueno para que estén informados o si realmente es malo; ya que si es necesario hablar tanto de recortes de presupuesto, gastos reservados, etc., es una triste señal de que no debe estar realizado acorde a la realidad y a la necesidad de la gente, sino más bien acorde a la conveniencia del gobierno de turno o a la exigencia exterior.
Mi intención fue mostrar cual es la verdadera asignación de recursos para los distintos programas, como se puede ver de la información extraída del Ministerio de Economía y Obra pública y es evidente que a temas como la educación y la salud se le asigna bastante poco es más, estando dentro del lugar sacamos cuentas con la señora que me atendió, que se gasta en pagar por año en intereses de la deuda externa lo mismo que se asigna a la suma de: 300.000 jubilaciones + lo asignado a salud + lo asignado a educación.
Realmente es un dato lamentable, ya que de que sirve un gobierno que trata de evadir la educación, de que sirve un país que se encarga solo de proteger la deuda externa y no es capaz ni de proteger a los ancianos , a los enfermos y sobre todo no es capaz de protegerse de los mismos gobernantes.
Como fin trato solo de puntualizar que la política fiscal es algo abstracto y que se dinamiza con la aplicación que se le da, su influencia será positiva o negativa pero en el conjunto total de la economía; el presupùesto es la consecuencia lógica de un momento económico, de intereses pujando en las cámaras donde se lo debe aprobar , por ello es tan fundamental tener un pueblo educado; ya que a personas inteligentes no se las engaña , a personas que piensan y se interesan en su futuro no se las compra con falsedades y promesas irrealizables. No debería nunca recortarse la educación, ya que esta no es un gasto ,un gasto mucho mayor es un pueblo ignorante de si mismo.

Ejercicio Sobre Responsabilidad del Estado

EJERCICIO SOBRE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
MATERIA: ELEMENTOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO


Caso: El agente de la Policía Federal José Evercalzado, se retira de su unidad de trabajo el día viernes a las 19:00 hs. y se dirige junto a su novia, primero al cine y luego a un restaurante céntrico. Promediando la cena, unos delincuentes ingresan en el lugar e intentan asaltarlo. El agente se identifica y tras un tiroteo, es lesionado por medio de una de las balas del policía, otro de los comensales del lugar. Los padres del muchacho herido, lo van a ver a su estudio jurídico un mes después, y le cuentan que debió ser sometido a una operación en el brazo y que ha quedado con una pequeña discapacidad en la articulación del codo. Le preguntan si pueden hacer un juicio por responsabilidad del Estado.

1-
Explique si se verifican los presupuestos de la Responsabilidad del Estado: hay condiciones comunes para la responsabilidad estatal tanto si es por acto legítimo como si lo es por acto ilegítimo. Ellos son: el primero: la imputabilidad material del acto a un órgano del Estado; el segundo: la existencia de un daño cierto en los derechos del particular afectado y el tercero: la conexión causal entre el acto individual o general y el daño hecho al administrado. Por esta razón es imprescindible, en el caso propuesto, averiguar si es que estos tres requisitos se dan para poder resolver después, con las particularidades del caso, que tipo de responsabilidad del estado se adecua al caso.
El primer requisito es la imputabilidad material del acto o hecho administrativo a un órgano del estado en ejercicio u ocasión de sus funciones. De los hechos, surge que el oficial de la Policía Federal, agente José Evercalzado, al retirarse del lugar de trabajo y, junto a su novia, luego de ir al cine ingresa en un restaurante y, al momento de promediar su cena unos delincuentes ingresan al lugar e intentan robar.
Evercalzado se identifica como policía y se inicia un tiroteo del que resulta herido un comensal con una de las balas del policía. Al ser la bala del policía la que hiere al comensal lesionándolo, y al ser el policía quien disparó, es evidente que la imputabilidad material del hecho disparar, lesionar de este oficial de policía está comprobado, “El servicio de policía es una indudable obligación del Estado. En su ejercicio concreto deberá emplear los medios necesarios, incluso inevitablemente dañosos, a los efectos de cumplir con ese deber”. Se podría decir que el oficial se había retirado del servicio, y por esta razón no dar lugar al requisito de haber actuado en ejercicio u ocasión de sus funciones, pero hay que recordar que una función de la policía es defender a los ciudadanos de los delincuentes y que, además él “se identifica” como tal, por esta razón es seguro que actuó en ocasión o ejercicio de sus funciones, es más, de no haberlo hecho hubiese incurrido en una falta de servicio, incumpliendo sus deberes. “Si los agentes de policía están obligados a actuar en cualquier momento a fin de prevenir la comisión de delitos que pongan en peligro la seguridad de la población y en su consecuencia a portar el arma, resulta lógico admitir que los perjuicios que de ellos deriven sean soportados por la colectividad en general y no sólo por los damnificados. Si la protección pública genera riesgos, lo mas justo es que esos riesgos sean soportados por quienes se benefician con ella”. (CS, Septiembre 27-1994).
“No parece dudosa la calidad de agente del agresor, que lo hizo con el arma reglamentaria y que estaba obligado a portar las 24 horas del día”. Fallo Martínez, Toribio y otra c/Carrizo, Gerardo D..
El segundo presupuesto común, es la existencia de un daño o perjuicio en el patrimonio del administrado. Para que este daño exista deben darse ciertos caracteres. Por un lado, puede ser actual o futuro, pero tiene que ser cierto (fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación tomo 300 página 639). Esto excluye los daños puramente eventuales. Presupuestos éstos que se dan en el caso; por otro lado, debe hallarse individualizado el daño, el balazo hiere al comensal; la operación que le efectuaron y es el comensal quien sufre una pequeña discapacidad en la articulación del codo. El tercer presupuesto se refiere a que el derecho afectado puede ser un derecho subjetivo como un interés legítimo, apreciable en dinero que comprenda un daño patrimonial como un daño moral es sabido que cualquier aseguradora le pone un precio a la salud, a la vida, a la pérdida de capacidades físicas a través de sus respectivas pólizas, la salud física por el daño irreparable es perfectamente medible en dinero (claro que no devuelve la capacidad física, en este caso de movilidad del codo, al afectado), esta incapacidad evidentemente le produce al comensal herido una daño patrimonial y moral, por esto también podemos afirmar que el segundo requisito se da.
Por último debe existir una relación de causalidad entre el hecho disparar un revolver y el daño causado al comensal afectado. Si mentalmente sacamos el disparo efectuado por el agente de la Policía Federal, José Evercalzado, resulta que la herida nunca se hubiese producido, por lo que el comensal no hubiese sido intervenido quirúrgicamente ni tampoco hubiese habido ninguna incapacidad resultante del hecho del disparo, por esto es lógico afirmar que existe una relación de causa efecto que determina que las consecuencias dañosas de ese hecho derivan necesariamente del balazo recibido por el comensal.

2-
¿Usted argumentaría que se trata de responsabilidad por actividad lícita o ilícita? ¿Contractual o extra contractual?.
Para contestar esta pregunta hay que verificar si se dan los presupuestos específicos de cada una de ellos. Ya hemos visto que los requisitos comunes a la responsabilidad lícita o ilícita: imputabilidad, relación causal y existencia de daño o perjuicio indemnizable se daban.
Ahora analicemos si se dan los presupuestos de la responsabilidad ilícita del Estado. El primero es: la falta de servicio por cumplir de manera irregular los deberes y obligaciones impuestos por la Constitución, Reglamentos, Leyes o por el defectuoso funcionamiento del servicio, sea el incumplimiento derivado de acción u omisión.
El concepto de falta de servicio se fundamenta en la Constitución Nacional, en el Preámbulo donde afirma y se exige “afianzar la justicia”, está estructurado positivamente en el Art. 1112 del Código Civil, que textualmente reza: “Los hechos y las omisiones de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que les están impuestas, son comprendidas en las disposiciones de este título”.
En el caso concreto del oficial de la Policía Federal, José Evercalzado, ha cumplido con su deber, como se dijo, de defender los bienes y las personas de acuerdo a sus funciones como policía, ya que al observar que se estaba cometiendo un ilícito, no dudó en arriesgar su vida, para evitar que los bienes de las personas que se encontraban en el restaurante fueran robados por los delincuentes que a tal efecto habían entrado. Esta es función de un policía, por eso entendemos que este presupuesto no se da.
Veamos ahora si los requisitos agregados por la jurisprudencia de la Corte Suprema para la responsabilidad del Estado por sus actos legítimos se dan: ellos son: la necesaria verificación de un perjuicio especial en el afectado y la ausencia de un deber jurídico de soportar el daño. El perjuicio especial del afectado es evidente, ya que perdió su capacidad de movilidad y no hay ningún deber jurídico que indique la necesidad de soportar un daño causado por un tiroteo entre mal vivientes y la policía.
Por lo expuesto considero que en este caso se trata de una responsabilidad extra contractual del Estado, proveniente de su actuación legítima. Es relación extra contractual por la sencilla razón de no tener el comensal afectado por la bala del oficial Evercalzado una relación contractual con el Estado.

3-
¿Qué indemnización podría reclamar?
“La actuación de las fuerzas de seguridad no justifica una represión errónea o un procedimiento que, legítimo en su origen, ocasiona un daño injusto”. Fallo Guerrero, Diego J. C/Ministerio del Interior – Policía Federal.
Tratándose de una actuación legítima del Estado, se puede reclamar por los daños causados injustamente a los particulares. En la actuación legítima el particular tiene el deber de aceptar el sacrificio, pero no de soportar el daño. Por esto, es posible sostener que si bien existe el deber del comensal de soportar sacrificios patrimoniales (pérdida leve de la capacidad de articular el codo), por razones de interés público (prevención del delito) o del bien común, es justo que la reparación deba limitarse al valor objetivo del derecho sacrificado y a todos los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la actuación estatal, con la exclusión del lucro cesante, ganancias hipotéticas y circunstancias personales. Aunque la Corte Suprema de Justicia de la Nación no ha seguido una línea uniforme al respecto y en algunos casos consagró el principio de responsabilidad integral.


BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
-Constitución de la Nación Argentina.
Editorial Antártica año 1994.

-Análisis Pedagógico de la Constitución Nacional.
Miguel A. Ekmekdjian.
Editorial Depalma 5ta. Edición 1996.

-Código Civil.
1998 Editorial Zavalía..

-Derecho Administrativo Tomo I. Juan Carlos Cassagne.
Editorial Abeledo-Perrot. Sexta Edición actualizada año 2000.


DOCTRINA:
-Responsabilidad del Estado por daños causados sin culpa.
Por Carlos E. Colautti – La Ley 1994 – B Pág. 425 a 429.


JURISPRUDENCIA:
-Lozano Gómez, Juan C. C/Provincia de Buenos Aires – CSJN
12/05/1992.
La Ley Tomo 1994 – B Página 425.

-Martínez, Toribio y otra c/Carrizo, Gerardo D. y/o Provincia
de Entre Ríos – Cámara de Apelaciones Concepción del
Uruguay – Sala Civil y Comercial – 24/10/1996.
La Ley Litoral – 1998 – 1 Página 500.

-Guerrero, Diego c/Ministerio del Interior – Policía Federal
Argentina – Cámara Nacional Federal Civil y Comercial - Sala
I – 27/12/1996.
La Ley Tomo 1997 – D Página 95.

Entes Autárquicos

Entes Autárquicos

Clasificación de las entidades autárquicas institucionales.
La doctrina divide en dos tipos a las entidades autárquicas, territoriales e institucionales. La territorial se denomina también centralización por región y las institucionales descentralización por servicios.
En la autarquía institucional el elemento básico y característico no es el territorio sino el fin que debe satisfacer el ente, se halla el elemento territorio pero no como esencial sino como algo accesorio.
Estas entidades autárquicas institucionales se clasifican en: ( De acuerdo con el campo de actividad que desarrollan)
Ø Educación, cultura, ciencia y tecnología: las universidades nacionales, el consejo nacional de educación, el consejo de educación técnica, el fondo nacional de arte ...
Ø Salud pública: el instituto nacional de salud mental, el servicio nacional de rehabilitación, el instituto nacional de microbiología...
Ø Vivienda: el Banco hipotecario nacional, la caja federal de ahorro y préstamo par la vivienda.
Ø Economía en general(bancos y Mercados de valores): el Banco Central, el Banco de la Nación argentina, la comisión nacional de valores...
Esta clasificación corresponde a Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo tomo I, Editorial Abeledo Perrot, 1998. Este establece otra clasificación en cuanto a las entidades autárquicas en función al distinto carácter que presenta el sustrato de la entidad y por ello determina que hay "corporaciones" e "instituciones", en las primera los destinatarios de la actividad del ente se desempeñan y participan en la entidad, en su constitución, en su funcionamiento; a diferencia de lo que ocurre en las instituciones donde los destinatarios no cumplen funciones dentro de la entidad, limitándose a gozar de los beneficios que se derivan de la acción por ellas cumplida.

Órgano competente para disponer la creación de las entidades autárquicas.
En cuanto a este tema se analizará cada una de las posturas de los autores analizados señalando las coincidencia y discrepancias entre los mismos:
« Cassagne, Juan Carlos, en su libro de Derecho Administrativo, tomo I, Editorial Abeledo Perrot, 1998 especifica que en años anteriores el consenso acerca del órgano competente para crearlas era el Congreso y esto se mantuvo mucho tiempo e incluso es sostenido por autores como Rafael Bielsa quién sostiene que la atribución correspondiente emana de la Constitución Nacional artículo 75 inciso 20 (anterior art.67 inc.17). Pero por el contrario para este autor la entidad autárquica puede ser creada por una ley, o por un decreto del Poder Ejecutivo, porque se trata de facultades concurrentes, a excepción de aquellas relacionadas con las atribuciones del Poder Legislativo y que están a su cargo por imposición de la Constitución Nacional. Para apoyar su postura se basa en la tesis de las facultades concurrentes que es una posición intermedia tendiente a evitarla inconstitucionalidad de los actos de creación de las entidades autárquicas. Se parte de la existencia de un acuerdo entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo legitimando el acto de creación del ente autárquico, su ejercicio es coordinado y ninguno tiene una función o atribución exclusiva, salvo que así este expresado en la norma. En igual línea se ubica el reglamento de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos al reconocer un amplio control por parte del Poder Ejecutivo sobre los actos de todos los entes descentralizados, cuando estos no fueren creados por el Congreso en ejercicio de sus facultades.
« Dromi Roberto, Derecho Administrativo, Editorial Ciudad Argentina, 1998; también apoya las facultades concurrentes, le corresponde al Poder Ejecutivo en virtud del artículo 99 inciso 1, por ser el responsable político de la administración general del país, y al Poder Legislativo en tanto es el órgano responsable de la asignación presupuestaria y esta facultado por el artículo 75 de la Constitución Nacional.
- por ley formal del Congreso: la creación del ente debe hacerse por ley en los supuestos en que la Constitución Nacional lo exige expresamente, como ser el caso de las Universidades Nacionales que se debe hacer por ley.
- por decreto del Poder Ejecutivo: por cuanto el presidente de la Nación es el jefe supremo de al nación, jefe de gobierno y responsable político de la administración nacional del país. Al crear estas entidades el Poder Ejecutivo distribuye su competencia entre órganos que aunque descentralizados continúan bajo su dependencia a través del control administrativo amplio, de legitimidad y oportunidad.
« Diez José María, Derecho Administrativo, tomo I, Editorial Plus Ultra, 1991; este distingue que en sí todas deben ser creadas por el Estado, algunos sostienen que por ley y otros por decreto orgánico del Poder Ejecutivo. Esta última se apoya en que el Presidente de la Nación es el jefe supremo de la administración nacional y deducen que por medio de los decretos debe crear las entidades descentralizadas con la excepción de la potestad que le corresponda al Poder Legislativo (Bancos oficiales, Universidades Nacionales). Lo más importante, este autor esta en contra de aceptar que puedan crearse por el Poder Ejecutivo entidades autárquicas institucionales, por cuanto la Constitución Nacional establece expresamente que es el legislador a quién le corresponde crear los empleos y fijar las atribuciones, y esto supone la creación del ente para el que dichos empleos fueron establecidos. Considera que la creación del ente debe realizarce por ley, y la atribución conferida al ente por ley no puede ser transferida, y será la ley quién determine y fije las atribuciones de los órganos descentralizados. En caso de llegar a aceptar la creación por parte del Poder Ejecutivo se debe ver que esta delegación se realizará por medio de una ley y por lo tanto siempre será la ley la fuente de creación del ente autárquico. Este señala a su vez que la ley de contabilidad 12961 y el decreto-ley 23334/56 establece expresamente que el poder ejecutivo no podrá disponer la descentralización por servicio de la administración nacional, y asimismo la ley 13653 de las empresas del Estado dispone que podrá el Poder Ejecutivo descentralizar mediante norma jurídica los servicios que tiene a su cargo pero no crear nuevos. Pero en cuanto a la descentralización territorial piensa que tiene su fundamento en el artículo 5 de la Constitución Nacional, ya que no cabe duda de la posibilidad de crear municipios.
« Para Marienhoff Miguel S., Derecho Administrativo, tomo I, Editorial Abeledo Perrot, 1982; la entidad es siempre creada por el Estado y su creación depende de un acto de poder, en nuestro país existen muchas entidades creadas por ley formal o por decreto, para este tienen base constitucional esos actos normativos pero creados por decreto, mientras que los creados por ley resultan una violación constitucional(adhiere a esta postura Villegas Basavilbaso, Derecho Administrativo, 1961), con algunas excepciones. Este realiza una crítica a cada uno de los fundamentos de aquellos que sostienen que se crean por ley:
1. Algunos establecen que esta la facultad conferida en el artículo 75 inciso 20 al establecer que puede crear y suprimir empleos y fijar sus atribuciones. En cuanto a ello especifica que estos empleos no tienen nada que ver con la creación de entidades autárquicas, ya que entre ellas no hay ninguna similitud, por lo pronto las entidades autárquicas tienen una serie de características que no se encuentran en el "empleo", incluso este último no tiene personalidad jurídica, ni es un sujeto de derecho. Por lo tanto la facultad dada no tiene nada que ver con la facultad que tiene el presidente de llevar adelante la administración del país y de ningún modo el Congreso podrá crear entidades autárquicas institucionales, su creación violaría la norma constitucional del artículo 99 inciso 1, habría un cercenamiento de las facultades del presidente al invadir el Congreso, la zona de reserva de la administración.
2. Otro fundamento para que la creación sea por ley se da, en que afirman que la constitución nacional otorga la facultad de administración "general" y no una administración "total", y por ello el Congreso puede crear una entidad autárquica para que realice ciertas partes de la administración. Para este autor el hecho de que el Poder Ejecutivo no tenga la administración total del país responde a que no solo administra el Poder Ejecutivo, sino los poderes legislativo y judicial, pero estos con relación a cuestiones que le son propias de sus funciones. Las facultades del Poder Legislativo y del Poder Judicial se limitan a administrar todo lo requerido por el ejercicio de esas funciones. Además, la administración del país que la Constitución Nacional pone a cargo del presidente comprende todos los servicios que están a cargo del gobierno federal, por lo tanto el Poder Legislativo podrá realizar todos los actos de administración que estén expresamente autorizados o aquellos necesarios para llevar a cabo el ejercicio de sus atribuciones, y dentro de estas no se encuentra la de crear entidades autárquicas.
3. El Congreso, como consecuencia de su facultad presupuestaria le corresponde asignar los fondos para la entidad autárquica, sin esa inversión no podrá funcionar. En cuanto a este fundamento señala el autor que lo atinente a la asignación de dichos fondos constituye una cuestión adjetiva y no sustantiva, presumiendo que ante el ejercicio válido de las facultades del Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo cumplirá con su deber ético-jurídico de autorizar las inversiones pertinentes. Se trata de cuestiones muy distintas, facilitar los fondos para el funcionamiento de una entidad, que estar facultado para su creación.
4. Que el Poder Ejecutivo no puede delegar en la entidad autárquica parte de su competencia, es otro argumento en favor de la creación por ley de dichos entes. En el supuesto de las entidades autárquicas no hay delegación de competencia por parte del Poder Ejecutivo, sino que hay una distribución de su propia competencia entre órganos que continúan dependiendo de él, ya que puede ejercer un control de oportunidad y legitimidad. La entidad continúa dentro de la esfera del Poder Ejecutivo, este por lo tanto, puede crearla y fijarle las atribuciones.
5. Que la competencia de la entidad autárquica debe surgir no del decreto sino, de una ley formal, ya que la competencia solo puede resultar de una ley de esa naturaleza, esta es otra premisa por la cual se apoya la creación por ley, ante esto Marienhoff, nos dice que esta afirmación es inexacta, ya que basta que surja o resulte de un principio jurídico positivo, contenido en la Constitución Nacional, es esto lo que ocurre con la competencia del ejecutivo y distribuye entre sus dependientes (entidad autárquica).
6. La promulgación que haga el Poder Ejecutivo de la ley del Congreso creadora de la entidad autárquica significa una tácita aquiescencia con la creación del ente quedando purgado cualquier vicio o exceso que tuviera el Poder Legislativo. En cuanto a esta postura el autor explica que la promulgación, acto administrativo de colegislación, carece en absoluto del alcance que se le pretende atribuir en materia de indebida creación de entidades autárquicas institucionales por el Congreso: - por que la competencia que la Constitución Nacional les atribuye respectivamente al Poder Ejecutivo y al Congreso, es indelegable, se trata de una competencia de orden público.
- por que la promulgación no tiene otro alcance que el que tiene por su objeto, que es el de poner en vigencia la ley del Congreso.

7.Otro argumento para sostener que las entidades
autárquicas deben ser creadas por ley consiste
en que las personas jurídicas deben ser creadas
así, según resulta del artículo 31 del Código
Civil. Esto carece de fuerza ya que la norma
establece que pueden ser creadas por el poder
legislativo como por el gobierno, además, las
personas a las que se hace referencia son las
de derecho privado y las entidades autárquicas
son de derecho público estatales.
Por lo cual, para este autor la creación de entidades autárquicas institucionales no puede efectuarse por una ley formal, sino por un decreto del Poder Ejecutivo y por ello la creación del ente por el Poder Legislativo implica una violación a la Constitución Nacional, cercenando las atribuciones del Poder Ejecutivo artículo 99 inciso 1.

Régimen jurídico de las entidades autárquicas. Arbitraje.
Según Roberto Dromi, Derecho Administrativo, Editorial Ciudad Argentina, 1998; el régimen jurídico de las entidades autárquicas se debe a lo previsto en la ley o en el decreto de creación, ya que como se vio anteriormente este tiene una postura de facultades concurrentes. Los entes autárquicos son personas públicas dotadas de personalidad jurídica propia, que persiguen un fin público y se rigen íntegramente por el derecho público, emiten actos y disposiciones administrativas, celebran contratos administrativos, se les aplican las leyes de administración financiera y de los sistemas de control del sector público nacional, además de la LNPA.
Para Cassagne, Juan Carlos no existe una regulación normativa sobre estas entidades y analiza su régimen en base a:
ð Procedimientos y recursos: se aplican las normas de la ley 19549 y su decreto reglamentario 1883/91, surge de lo que se dispone en el artículo 1 de la ley citada cuando declara que serán aplicables a la administración descentralizada inclusive entes autárquicos. Y como consecuencia de su encuadre en la administración pública deben respetar las disposiciones generales emanadas del Poder Ejecutivo.
ð Actos unilaterales y contratos. Los mismos principios que para la administración pública se aplican para las entidades autárquicas, por ello como regla general todos sus actos son administrativos aunque en forma excepcional podrán realizar actos de objeto mixto, parcialmente reglados por el derecho privado.
ð Personal: la relación es de empleo o función pública.
ð Bienes: pueden ser titulares de bienes de dominio público, por su carácter estatal.
ð Transacción: la facultad de transar le corresponde al Poder Ejecutivo, salvo que el estatuto orgánico de la entidad le acuerde la respectiva atribución a ella misma
ð Arbitraje: la legislación no es clara en cuanto a este punto, hay disposiciones en el orden nacional que admiten el sometimiento a cuestiones de arbitraje, mientras que hay otras que no lo hacen. La jurisprudencia admite el arbitraje con relación a los contratos de objeto privado, negando este proceder cuando actúa dentro del campo del derecho público, no admitiendo por ello en los contratos administrativos que celebren las entidades autárquicas. En la doctrina se ha admitido que es inadmisible cuando el Estado actúa como poder público, y el Poder Ejecutivo puede acudir excepcionalmente al arbitraje para cuestiones de contratos administrativos que no afectan el orden público, ni el sistema institucional, ni implican una lesión o agravio al Estado o la soberanía, por ello solo se admitiría en caso de problemas de orden técnico o de tipo financiero-patrimonial.
Por lo tanto si la entidad autárquica tiene autorización estatutariamente, puede dilucidar la controversia apelando al arbitraje; pero en caso de no contar con ese permiso podrá requerirlo al Poder Ejecutivo y esta atribución esta encuadrada en el artículo 99 inciso 1.
Marienhoff, Miguel S.; señala que no responde a un solo tipo jurídico y que corresponde observar el complejo normativo a la que se halle sujeta tal entidad. Las entidades autárquicas podrán transar siempre que en el estatuto este expresamente esa atribución, sino lo podrán hacer solo con la autorización del Poder Ejecutivo (en igual sentido lo sostiene Cassagne, Juan Carlos). El régimen jurídico es complejo y no responde a un tipo único, como no existe un modelo de estatuto de las entidades autárquicas el régimen legal es muy amplio, y podrá variar de acuerdo a la creación que se haga por parte de un órgano o de otro. Si la creación es realizada exclusivamente por el Congreso, tendrá un control de legitimidad, pero en cambio si lo dispone el Poder Ejecutivo, sobre ella se ejercerá un control de oportunidad y legitimidad.
En definitiva cabe destacar que serán regladas de acuerdo al estatuto que les dio origen y las normas que en su consecuencia se dicten.
Por otro lado, se analiza si podrán someterse a arbitraje, y en concordancia con lo que ya analizamos citando a Juan Carlos Cassagne, no hay en nuestro país una norma o precepto general de acuerdo a esto. El procurador general de la Nación, en un dictamen se inclinó por la improcedencia de arbitrar los asuntos en que la Nación sea parte, mas tarde aceptó que si la Nación actúa en el campo del derecho privado, podría admitirse la discusión acerca de la procedencia, en cambio si se actúa en el campo del derecho público no se puede aceptar el arbitraje. Como conclusión de lo que expone este autor se puede decir que cuando la Nación es parte actuando en el derecho privado, como una persona jurídica, la cuestión del arbitraje le corresponde al Poder Ejecutivo por que implica una facultad de administración general. Pero si el estatuto orgánico de las entidades autárquicas no faculta para convenir el arbitraje este deberá entonces ser autorizado por el Congreso, por ley formal o por el Poder Ejecutivo mediante decreto, según el ente de que se trate.
Según José María Diez la cuestión no es tan analizable sino que simplemente las entidades autárquicas son personas del derecho público, y por lo tanto le es aplicable el derecho administrativo, sus trabajos son en función pública y los dineros que utilizan siguen siendo públicos, se le aplica la ley de contabilidad y obras públicas, por lo tanto; cada entidad autárquica tendrá su régimen particular por su estatuto y se regirá por ser una persona pública, por todo lo referente al derecho administrativo.

Gestión patrimonial de las entidades autárquicas según Bielsa.
Los entes autárquicos son sujetos de derecho, tienen una personalidad jurídica para obrar dentro del derecho público y no pocos de sus actos son jurídicamente e disposición y de administración patrimonial y entran por ello en la esfera del derecho civil o privado. En lo que concierne al régimen interno (administrativo- financiero) esos bienes están sujetos a las leyes de contabilidad, contralor etc. Pero el régimen externo es de derecho privado, en especial al punto de los actos de disposición, como ser la enajenación o la adquisición, hay que destacar que los contratos que el ente autárquico celebra deben someterse al régimen del derecho público.
El régimen patrimonial se da, actos de gestión patrimonial, que son actos de disposición y de administración y pueden ser:
· Adquisiciones a título oneroso. En este caso primero se encuentran las leyes orgánicas de las entidades autárquicas luego las leyes especiales, estas determinan el grado de capacidad de las entidades en especial lo referente a la compra de inmuebles. El conjunto de estas leyes determina el régimen de atribuciones y autorizaciones y podemos resumirlas a tres:
- adquisición de inmuebles sin intervención del Poder Ejecutivo, cuando la cosa objeto de adquisición se afecta exclusivamente y directamente al servicio administrativo de la entidad.
- adquisición de inmuebles y otros casos de disposición en condiciones determinadas, es una clase de autorización legal particular que consiste en dar reglas para ciertos actos relativos a operaciones que afectan la constitución o extinción de la entidad.
- adquisición con autorización del Poder Ejecutivo, se da por el requisito de la autorización previa del Poder Ejecutivo, es una restricción a la capacidad de disponer que tienen las entidades autárquicas.
· Donaciones y legados: en principio es necesario tener capacidad para contratar y en lo que respecta al objeto, solo pueden ser donadas las cosas que pueden ser vendidas o las cosas que están en el comercio. La donación sin cargo no presenta dificultad alguna, ya que basta la capacidad jurídica común, por eso puede aceptar donaciones la entidad que pueda adquirir por compra la cosa donada. Es requisito esencial que la donación convenga al interés público.
En cambio tratándose de una donación con cargo o bajo condición, es necesario distinguir el objeto y el carácter del cargo, porque puede vincularse el cargo a modalidades de prestación del servicio público y no ser aceptable ni posible su cumplimiento, especialmente si se mira el origen de la cosa donada o a la falta de moral del donante o porque la pretensión de éste es incompatible con el decoro de la administración pública.
Por lo tanto son admisibles las condiciones y los cargos que no afecten el funcionamiento del servicio público, su objetividad, y el decoro administrativo o la especialidad del mismo.


Contralor de las entidades autárquicas.
Las entidades autárquicas se encuentran sujetas a un control administrativo, sin que ello signifique que se encuentran sujetas al órgano central, como se vio este órgano autárquico esta facultado para administrarse a sí mismo sin que ello implique que no tiene un control, que esta exento de todo; la función fundamental del órgano central es la de controlar en la medida que se cumplen los fines. El control al que nos referimos es un conjunto limitado de facultades que el derecho positivo le otorga al ente central, a fin de velar por la legalidad de los actos y el cumplimiento general, en todo control se distinguen dos partes: el sujeto activo que en este caso es el órgano central y el sujeto pasivo que será el ente autárquico.
El control puede ser, según su objeto, solo de legalidad o de oportunidad, mérito o conveniencia; el de legalidad asegura que todos los actos del ente autárquico armonicen con el derecho positivo, este es amplio y procede en los casos en que se encuentra en juego una ley, un contrato. Por otro lado el de mérito, conveniencia y oportunidad se realizan para una mejor administración.
El control que realizará el órgano central podrá clasificarse, siguiendo a Diez Manuel María, Manual de Derecho Administrativo tomo I, editorial Plus Ultra, 1991:
· En control preventivo, que se efectivisa mediante la autorización, la aprobación o el visto bueno, este es automático ya que la decisión del órgano descentralizado no puede dictarse o no puede producir los efectos sin que medie este control.
· Y en control represivo y este a su vez se divide en, suspención del acto, revocación, intervención;
1. Suspención del acto, es la paralización temporaria de los efectos del acto. Tiende a impedir que este produzca los efectos o deje de producirlos. Esta suspención esta en el artículo 12 de la ley de procedimientos administrativos N°19549 al disponer en su párrafo que la administración podrá de oficio o a pedido de parte suspender la ejecución de un acto administrativo en razón del interés publica o para evitar perjuicios graves al interesado.
2. Revocación, surge como consecuencia del control represivo, en el artículo 17 de la LNPA se establece que el acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser revocado por razones de legitimidad.
3. Intervención, es también llamado sustitutivo y tiene lugar cuando la autoridad controlante se subroga a los órganos ordinarios del ente con el objeto de suplir una carencia o la mala voluntad del ente a los efectos de realizar un acto o la totalidad de la actividad que corresponde a la entidad autárquica.
Esta intervención es de carácter ultimátum remedium y supone una actividad anormal por un tiempo bastante prolongado, pero al ser lo último a lo que se recurre es necesario cumplir con ciertos requisitos:
· Es necesario que el órgano que se va a intervenir tenga obligación de obrar,
· Se necesita que se rehuse a obrar, que no cumpla con su obligación,
· Es conveniente que en un texto expresamente autorice a recurrir a este procedimiento. Aunque cabe destacar que por ser el Presidente de la Nación el encargado en última instancia de la administración del país, puede y tiene la facultad de hacerlo de oficio.
· Es una medida extraordinaria y de excepción y por ello es temporal.

Responsabilidad de las entidades autárquicas según Marienhoff y Dromi.
Siguiendo a Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, tomo I, Abeledo Perrot, 1982, podemos decir que como resultado de la personalidad de las entidades autárquicas estas pueden ejercer sus derechos y consecuentemente contraer obligaciones. Y de ello se deriva que existe responsabilidad por los hechos y actos que esta realiza para desenvolver su actividad. Por lo tanto la responsabilidad es un corolario de la personalidad que se le otorga a estas entidades.
Las entidades autárquicas son directamente responsables frente a los terceros. En igual postura encontramos a Dromi Roberto Derecho Administrativo, Editorial Ciudad Argentina, 1998, para este autor, la responsabilidad de las entidades autárquicas es siempre directa respecto a terceros, razón por la cual las obligaciones contractuales contraídas, como los daños extracontractuales arrogados, se les aplican los principios a los que imperan para responsabilizar al Estado. Para este delimitar la responsabilizar del Estado respecto de los actos y hechos es uno de los temas interesantes e importantes, ya que como sujetos de derecho cabe responsabilizar a la entidad autárquica en forma directa y en forma subsidiaria e indirecta al Estado, ya que este no puede serlo en forma solidaria.
Volviendo a Marienhoff, Miguel S.; muestra que no es posible que el Estado sea responsable directamente por el comportamiento del ente autárquico, este deberá hacer frente a sus responsabilidades utilizando los fondos o bienes de que dispone y solo en caso de insuficiencia o falta de activo, la doctrina ha entendido que responde el Estado como creador del ente aplicando el principio de la responsabilidad indirecta. Se aplica el ente autárquico como dependiente y es Estado como principal, de manera que en última instancia la responsabilidad del ente autárquico debe ser cubierta por el Estado. En cuanto a la responsabilidad subsidiaria o solidaria del Estado, este autor analiza que en el derecho privado se considera que el responsable indirecto es solidario con el responsable directo, pero ello no cabe para el caso del Estado por un acto del ente autárquico, pues en este caso el principio de la responsabilidad indirecta no surge expresamente de la ley, sino que se recurre subsidiariamente a él para llenar el vacío del ordenamiento jurídicolegal administrativo.
Por lo tanto, el Estado es responsable solo cuando las entidades autárquicas no puedan hacer frente a su responsabilidad, con los fondos o bienes que le fueron afectados para el cumplimiento de sus fines. El acreedor del ente autárquico no puede requerirle el pago directamente al Estado, por su carácter de subsidiariedad.

Modificaciones de su status y órgano competente para disponer la extinción de la entidad.

Según Dromi Roberto en su libro Derecho Administrativo, editorial Ciudad de Argentina, 1998, la transformación del status jurídico de una entidad autárquica puede darse, pero no por disposición de ella misma, sino única y exclusivamente la misma autoridad que la creó. En igual sentido entiende que para la extinción de estas no puede disponerla la entidad autárquica, pues aunque todos los entes descentralizados se autoadministran, la creación y la extinción se resuelve por el órgano que las creó, a menos que habiendo sido creadas por el Poder Legislativo medie alguna autorización para el Poder Ejecutivo. Una vez disuelta los bienes pasan a disposición del Estado.
Por su parte Marienhoff Miguel S. en el Tratado de Derecho Administrativo tomo I, Editorial Abeledo Perrot, 1982; toma la misma postura, al entender que el status puede ser modificado únicamente y exclusivamente la autoridad que la creó, puede ser conforme a la teoría de la creación que postula este que puede ser, el Poder Legislativo o el Poder Ejecutivo imperando con ello un paralelismo de competencia.
En cuanto a la extinción de estas, en principio no pueden ser dispuestas por la propia entidad, salvo que exista una norma expresa de permisión, se apoya igual que el autor citado que estas solo se administran y gobiernan sobre la base de lo que dispone una norma que les es impuesta por una autoridad suprema. Entonces la extinción solo se dispone por la autoridad que le dio origen y luego los bienes pasan al Estado quién dispondrá de ellos en la forma establecida por la legislación.

Las Sociedades del Estado

Origen de las sociedades del estado, relación con la evolución del estado y la administración prestacional.

A partir de la segunda mitad del siglo se han ido desenvolviendo procesos de transformación en cuanto al rol que le corresponde asumir al Estado, es evidente que no puede dejar de advertirse el cambio radical generado por este proceso que destraba las vinculaciones autoritarias entre el Estado y la sociedad, y que mediante técnicas jurídicas y económicas desplazan el principio de la intervención estatal, que en este último tiempo se realiza en forma subsidiaria.
Es necesario aclarar que la quiebra del Estado benefactor se debe a que la sociedad ya no acepta que este intervenga activa y directamente en el campo económico y social, y paralelo a este cambio de la prestación continua del Estado se desencadena un proceso de transferencia de las empresas y bienes del Estado a manos privadas a los particulares, privatizándose así importantes sectores de la actividad estatal, incluso aquellas prestaciones que se engloban bajo la figura de servicios públicos, lo cual acentúa la colaboración de los administradores de la gestión pública, que no se pierde por el hecho de ser gestionada por personas privadas.
Hay que destacar que el Estado benefactor y de bienestar no es eliminado totalmente, pero que tampoco lleva a decir que nos encontramos frente al Estado liberal total, sino frente a un modelo nuevo en el cual los consumidores tienen ya un papel preponderante y los servicios y empresas comerciales e industriales del estado, pasan a estar en manos privadas no estatales.
Este nuevo Estado se tipifica como una organización binaria que se integra con una unidad de superior jerarquía que ejerce funciones inderogables pertenecientes al Estado como comunidad perfecta y soberana y con la recurrencia de formas privadas o mixtas para la actividad supletoria, conforme al objetivo perseguido en cada caso. Pero el Estado no puede renunciar a la supletoriedad que lo tipifica, no puede renunciar a esta función sea en forma concurrente o exclusiva; se opera de este modo la separación entre la titularidad de los servicios públicos y la gestión privada a través de las figuras concesionales(Revista Jurídica Argentina- tomo 1990-I, páginas 874 y siguientes).
Como bien lo muestra Cassagne Juan Carlos "Derecho Administrativo" tomo I, Abeledo Perrot, 1998, ya casi nadie puede negar que el principio por el cual puede el Estado intervenir en el plano económico se da por el principio de la subsidiariedad, que veda al Estado hacer todo lo que los particulares puedan realizar con su propia iniciativa o industria y que consecuentemente, también obsta al Estado. Para algunos sería preferible ir hacia un Estado débil o mínimo, pero la realidad indica que el Estado no saldrá perdiendo de este cambio, sino que se convertirá en algo más fuerte y más creíble ya que será el encargado, ya no de prestar todos los servicios por medio de las sociedades del estado, sino de garantizar que las empresas a este tiempo privadas se encarguen de prestarlos en forma adecuada la concesión dada. A su vez la mutación genera una consecuencia fundamental en la distribución del poder económico y social, que es transferida a las personas privadas, organizadas bajo formas asociativas o societarias, y que antes estaban bajo las formas de empresas públicas sea por empresas del Estado, sociedades del Estado o empresas Mixtas(esta última no fue de utilidad en nuestro país). La desaparición del Estado benefactor da lugar a esta nueva modalidad caracterizada por:
· mantenerse la división de poderes, garantía de las libertades y demás derechos individuales y el sometimiento de la administración a la ley, pero ello también mutado en cuanto a la amplitud con la que estos poderes pueden moverse, adaptándose a la realidad política y social de los tiempos.
· en el terreno político la democracia pluralista y abierta, continúa siendo uno de los postulados esenciales del Estado, hay una mayor participación de los ciudadanos en las decisiones políticas y se estimula la colaboración con las funcionas públicas.
· el principio básico que legitima la intervención del Estado en el plano económico, político y social es el de la suplencia, y a raíz de ello las sociedades del estado pierden función ya que los principales servicios pasan a ser prestados por entidades privadas concesionadas a cierto número de años, y cumpliendo con esa suplencia el Estado se encarga del control de ese contrato.
· se afirma la economía social de mercado, con dos principios- el de la libre iniciativa, -el de la libre concurrencia al mercado.
· la política social no es ilimitada y la administración prestacional continua en todas las materias sede el pase a la función de control de las prestaciones por entes privados.

A raíz del proceso por el cual el Estado ha asumido la realización de actividades económicas propias de la iniciativa privada, se han comenzado a utilizar distintas formas jurídicas societarias del Derecho Comercial, la realidad muestra que ya es materia común este tipo de entidades, por ello el jurista ve la necesidad de desentrañar el régimen jurídico de la institución, cuidando de no atribuirles carácter público estatal a la que debe regirse por el derecho privado y viceversa. Un sector de la doctrina propugna que el Estado al actuar a través de sus entidades, convierte a estas en personas de derecho público y a sus actos en administrativos, no obstante se regulen por el derecho privado, pero en la actualidad se superó y es lógico suponer que cuando el Estado utiliza las formas jurídicas del derecho privado debe despejarse de las prerrogativas de poder público que no guardan correspondencia ni resultan necesarias para el objeto de actividades económicas que se propone realizar por la sencilla razón que aunque las finalidades mediatas que persigue sean de interés público, las mismas pueden contribuir también la creación de entidades de derecho privado.
La aparición de las sociedades del Estado surge de un proceso por el cual el Estado comienza a injerir en la economía del país como actor y no solo como mero guardián último de todos los derechos y garantías del habitante, la intromisión del Estado en el campo reservado de la actividad individual debe ajustarse al llamado principio de suplencia o subsidiariedad, por cuyo mérito, esta intervención estatal procede solo cuando hay insuficiencia o ausencia de iniciativa privada y ello ocurre con diferentes técnicas que suele usar como ser:
A. la adquisición a expropiación de empresas de propiedad privada
B. constitución de nuevas empresas estatales dotadas de personalidad jurídica
C. sociedades mercantiles de propiedad total o mayoritariamente estatales
D. participación accionaria en sociedades mercantiles
Las sociedades del Estado representan la última tipificación legislativa dentro de un proceso de utilización de formas privatísticas por parte del Estado, se trata de una figura que, utilizando como base la sociedad anónima, introduce a esta última derogaciones específicas que contribuyen a dotarla de una peculiar tisonomía jurídica; entre estas se pueden destacar:
1. Imposibilidad que los particulares participen en el capital social
2. Admisión de una sociedad unipersonal o sociedad de un solo socio. Este criterio implica una derogación del principio que rige la legislación común de las sociedades comerciales, pero no traduce un apartamiento total, ya que se articula sobre todas las normas que estatuye el Código de Comercio.
Para algunos doctrinarios, esta sociedad no era tal, sino una empresa Estatal, pero luego del análisis puede verse que es un nuevo tipo societario que tiene su regulación en la ley 20.705, esta es una sociedad privada y no una persona pública porque:
A. utiliza la forma "sociedad" y prescribe una tensión directa a las normas del Código de Comercio sobre sociedades anónimas;
B. no integra los cuadros de la administración pública, sin perjuicio de la aplicación del derecho administrativo en aquellas relaciones jurídicas con administración, dirección y control.



Las distintas modalidades que presenta cada una las empresas públicas.

Hay una problemática que se suscita entorno a la utilización del término empresa pública, ya que para algunos autores y parte de la doctrina, es un sinónimo de la empresa del estado y para otros es solo un ítem clasificatorio dentro de las distintas formas mercantiles que adoptó el Estado en un determinado momento económico
La persona jurídica es pública y se distingue de la persona jurídica privada por: - pertenecer a la organización administrativa del país, tratándose de una persona pública estatal y – sin tratarse de una persona pública estatal, la respectiva persona jurídica reúne requisitos o elementos para encuadrarse dentro de esta. La persona pública se rige por el derecho público, sus fondos son o pueden ser fondos públicos el contralor financiero se halla en principio, sujetos a la ley de contabilidad, los agentes o administradores son llamados funcionarios públicos, las empresas públicas son creadas por el Estado aunque existen entes de origen privado estatal. Tratándose de personas jurídicas públicas estatales la característica es la propia de la Administración, su origen es siempre estatal, sus fines son esenciales y específicos del estado, sus órganos personas y funcionarios están sometidos a una relación de derecho público, tienen prerrogativas propias de la Administración. Otra cosa ocurre con las personas públicas no estatales, que responde en cuanto a la creación u origen al Estado o sus particulares, sus fines son siempre de interés general, dentro de sus órganos hay empleados que responden al derecho público o privado, sus actos o decisiones no son administrativos y u patrimonio no siempre es totalmente del Estado.
Tenemos dentro de estas empresas públicas distintos tipos:
A. las entidades autárquicas, que se caracterizan por llevar a cabo cometidos típicamente administrativos (no industriales ni comerciales) con un régimen esencial de derecho público.
B. las empresas del estado, que son típicamente llamadas empresas públicas, y desarrollan una actividad comercial e industrial con un régimen jurídico entremezclado que combina el derecho privado y público, esta instituido por la ley, reglamentadas en la ley 13653 de 1949 y cuya definición surge del artículo primero de la misma, como se ve en el desarrollo del trabajo. Estas funcionan bajo la dependencia del Poder Ejecutivo y serán supervisadas directamente por el ministerio o la secretaria de Estado.
C. las sociedades del estado están reguladas en la ley 20705 y se define a estas como aquellas en que siendo aplicable el régimen de las sociedades anónimas se han fijado como datos primordiales la limitación de la posibilidad de ser socio al estado, en cualquiera de sus formas, y la imposibilidad del ingreso de los particulares.
D. sociedades de economía mixta el Estado como empresario ha creado una figura societaria con esta denominación, con el objeto de emprender actividades de interés general, estas se regulan por el decreto-ley 15349/46 ratificado por la ley 12962, que en su artículo primero dice: "...se denominan así las sociedades que forma el Estado Nacional, los estados provinciales, las municipalidades o las entidades administrativas autárquicas dentro de sus facultades legales, por una parte, y los capitales privados por la otra, para la explotación de empresas que tengan por finalidad la satisfacción de necesidades de orden colectivo o la implantación, el fomento o el desarrollo de las actividades económicas." Según sea la finalidad que se proponga en su constitución será esta una persona de derecho público o privado, y se regirán por lo dispuesto en el código de comercio.
E. sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, esta regulada por la ley 19550 de sociedades civiles y comerciales en los artículos 308 a 314; estableciendo que se comprenderá dentro de esta denominación a las sociedades anónimas que se constituyan cuando el Estado Nacional, Provincial, los entes municipales o los organismos estatales legalmente autorizados al efecto, o las sociedades anónimas sujetas a este régimen sean propietarios en forma individual o conjunta de acciones que representen por lo menos el cincuenta y uno por ciento del capital social y que sean suficientes para prevalecer en las asambleas ordinarias y extraordinarias. Se comprenden también aquellas que se reúnan con posterioridad, con los requisitos nombrados.
Ninguna de estas empresas o sociedades pueden ser declaradas en quiebra salvo lo dispuesto por orden del Estado ya que siempre es este el que irá a rescate de las mismas, pudiendo en el caso de las mixtas adquirir la parte en manos de los particulares, o en el caso de las empresas del estado destinar el patrimonio para otra, o sea que dispone libremente de él.
Como primer medida las empresas del Estado o empresas públicas son la representación de la última etapa en la evolución institucional del Estado y del derecho administrativo, como bien la estabilice Marienhoff Miguel s., tratado de derecho administrativo tomo 1, Abeledo Perrot 1982. En el citado se hace un importante análisis en cuanto al error de asignarle a las empresas del Estado carácter de entidades autárquicas, cuya finalidad es distinta; estas son rama de la administración pública, forman parte y pertenecen a ella, es un medio que el Estado utiliza para realizar alguno de sus propios fines, o sea cumplir alguna de sus funciones específicas, y por el otro lado las empresas del Estado son personas jurídicas públicas o privadas creadas por el Estado, que habitualmente realiza actividades comerciales o industriales, o que tienen a su cargo la prestación de servicios públicos de esa índole. Esta empresa del Estado realiza una actividad del Estado, es una mera actividad estatal, constituyen por ello un medio instrumental del Estado y no implica el ejercicio de una función estatal.
Como se dijo, hay que ver que tipo de persona jurídica es, y acá hay divergencia entre la legislación y la doctrina. Para la primera, revisten el carácter de entidades autárquicas, nombrando dentro de estas las empresas destinadas a explotaciones industriales y comerciales como por ejemplo la explotación de yacimiento petrolíferos, carbónicos, etc., por lo cual hasta la privatización de muchas de estas empresas, la mayoría deberían ser consideradas como entidades autárquicas. Pero es sabido que esto es una falla ya que entre los elementos esenciales de la administración autárquica figura el "fin público" o sea, que tiene como fin, el cumplimiento de finalidades públicas, cuya satisfacción corresponde al Estado, y no cumplen una mera actividad estatal sino una real función estatal; por ello, siguiendo a Miguel S. Marienhoff, la empresa del Estado es un simple medio instrumental, no ejerciendo un funcionamiento estatal, sino desarrollando una actividad estatal.
La autarquía a la que se refiere, implica una descentralización y en la idea de autosuficiencia patrimonial, por ello se deduce que para que exista autarquía deben existir tres elementos esenciales 1) personalidad del ente; 2)patrimonio aceptado para el cumplimiento de los fines; 3) fin público
1) en cuanto a esta, la personalidad, es la que da lugar a contraer derechos y obligaciones, cosa que a su vez permite que se presente en juicio;
2) patrimonio debe ser aquel que le permite cumplir sus fines y desenvolver su acción;
3) el fin público que constituye la esencia de la actividad del ente autárquico, en fines que son propios y específicos del Estado, los que se denominan como suyos propios (estos no son inmutables)
Basándose en lo explicado cabe dar por sentado que no pueden las empresas públicas, por su objeto industrial o comercial ajenos a los fines específicos del Estado, equipararse a las entidades autárquicas, pues ello casi no quita que deje de ser personas jurídicas públicas, resaltando que como bien dice la entidad autárquica, cumple funciones estatales y la empresa del Estado realiza actividades instrumentales de la misma. Estas empresas pueden ser creadas directamente por el Estado o adquiridas por este a un particular sea por compraventa, expropiación o por medio de quiebra; por este motivo suele decirse en términos usados en el último tiempo que: al comprar el Estado una empresa, esta ha sido nacionalizada, y por el contrario, cuando el Estado las deja en manos de particulares, que se ha privatizado. En Francia hay supuestos de nacionalización como un modo de sanción por supuestas actitudes consideradas antinacionales, pero no es de aplicación ello a nuestro país porque implicaría una confiscación que está prohibida por el Código de Comercio.
Según nos dice Juan Carlos Cassagne en su cuadernillo de Elementos del Derecho Comercial, editorial Azteca, 1988, la nacionalización fue una de las técnicas que más se utilizaron en la primera mitad del siglo, pero destaca que no está de acuerdo con la utilización del término, aunque el uso continuo de su significado convencional lo define como "... el proceso por el cual el Estado toma a su cargo la explotación y los bienes de una empresa privada, asumiendo su titularidad ya sea por su adquisición o compra del paquete mayoritario de acciones o a través de la expropiación...". No debe confundirse el régimen jurídico que el Estado asigne a la empresa privada, con lo técnico del traspaso.
En la legislación comparada se vio lo que ocurría en Francia, por otro lado, en Inglaterra se adujo que la propiedad estatal de un grupo importante de industrias básicas podría contribuir en gran medida a la eficacia de la planificación económica central, al controlar toda la economía; las nacionalizaciones llevadas a cabo por los países occidentales se inspiran en la socialización, pero debe tenerse en cuenta que el criterio recto que debe seguir el Estado es el de que la economía tiene que ser obra de una iniciativa privada sin perjuicio de la acción complementaria estatal, estimulando, fomentando y ordenando.
Analizando las leyes 13653 y sus modificaciones con las leyes 14380 y 15023, se ve como se encuadra y clasifican estas empresas del Estado, la propia ley es quien instituyó la empresa del Estado (ley 13653 art. 1ro) y le da carácter de empresa pública estatal, dando el régimen de control a cargo de la Auditoría General de la Nación, se caracteriza especialmente por:
· tener por objeto la realización de actividades comerciales o industriales, o de servicios públicos;
· tienen un régimen jurídico mixto ya que quedan sometidas al derecho público o al derecho privado;
· tienen un contralor que realiza la Auditoría General de la Nación;
El encuadramiento está dado por el propio cuerpo de la ley cuando en su artículo 2do. establece que estas empresas están bajo la "dependencia del Poder Ejecutivo" sin perjuicio de lo que pueda supervisar el ministerio o la secretaría pertinentes. Estas empresas pueden clasificarse según las actividades que realizan:
A. Actividades de carácter industrial y comercial, de acuerdo al principio de subsidiaridad o suplencia, corresponde que sean desarrolladas por los particulares, debiendo intervenir el Estado solo para completar la actuación privada o por razones que hacen al bien común; queda por lo tanto sometida al derecho privado principalmente.
B. actividad que consiste en la prestación de servicios públicos, son aquellos que prestan actividades administrativas que aseguran prestaciones a los particulares por el ejercicio en forma habitual de actos de comercio en el sentido del derecho privado; como por ejemplo empresas que eran del Estado como Aerolíneas Argentinas, YPF, ferrocarriles, y que luego se transformaron en sociedades del Estado hasta su posterior privatización; el sistema jurídico es fundamentalmente de derecho público.
Es importante destacar que en este tema de empresas del Estado ni el derecho privado ni el derecho público son de total y concluyente aplicación en cada caso, en los supuestos hay solo una prevaleciente injerencia de una rama del derecho sobre la otra, Fontanarosa, "Derecho Comercial Argentino (parte primera)"editorial Astrea, 1963. En cuanto al derecho aplicable se ha suscitado otra discusión, en si es o no comerciante y si se aplica el derecho comercial es su totalidad, pero como se ha visto, no puede decirse que hay una aplicación total de una rama, por ello se determina que las empresas del Estado cuyas actividades son comerciales o industriales, pueden adquirir la calidad de comerciales, sin perjuicio de que el estatus legal no sea aplicable en su totalidad, como así no es aplicable la atinente a la quiebra, tampoco son obligadas a someterse a las obligaciones impuestas a los comerciantes, etc. (Marienhoff, Miguel S., Derecho Administrativo, tomo 1, Abeledo Perrot, 1982)
El régimen de las empresas del Estado se halla en las leyes 13653 del año 1949, 14380 del año 1954 y 15023 del año 1959 y depende también de la respectiva creación o del estatuto orgánico que les fije el poder Ejecutivo.


Concepto de las sociedades del estado, y por que leyes se encuentra reguladas.
El concepto de las sociedades del Estado se encuentra en el artículo 1 de la ley 20705, cuando determina que "... son
Sociedades del Estado aquellas que, con exclusión de toda participación de capitales privados, constituyan el Estado Nacional, los Estados provinciales, los municipios, los organismos estatales legalmente autorizados, o las sociedades que se constituyan en orden a lo establecido por la presente ley, para desarrollar actividades de ese carácter industrial o comercial, ó explotar servicios públicos." Para Richard, Efraín Hugo y Muiño, Orlando "Derecho societario", editorial Astrea, 1999; el Estado ha asumido modernamente una serie de actividades económicas que difícilmente puedan concebirse como necesarias para sus fines, para asumirlas ha tenido que obviar su pesada máquina, tratando de agilizar el régimen de desenvolvimiento para poder hacerse cargo de las empresas en condiciones relativamente eficientes, aunque no tan competitivas. Con esa finalidad se recurrió a distintos sistemas, el primero fueron las empresas del Estado y cuyo resultado ha sido un enorme déficit y una ineficiencia permanente, que obedece a dos circunstancias analizadas por los citados autores:
· la falta de espíritu empresarial, aún en los más altos niveles de conducción y la imposibilidad de selección real de personal,
· y la sumisión cada vez mayor al mecanismo administrativo, que poco a poco va restringiendo la posible autonomía de decisión, eliminando la independencia y autarquía, hasta convertirlas en poco menos que desconcentradas de la Administración Pública.
Cosa que dista mucho de la finalidad y los objetivos que se proponen.
La figura analizada configura la última tipificación legislativa de la operada por el Estado en la utilización de formas privatistas; ya se ha visto que corresponde a la utilización normativa del Código de Comercio y especialmente, como bien dice la ley, el régimen de las sociedades anónimas. En la pregunta primera ya se ha analizado en forma genérica este tipo de sociedades pero para clarificar se puede establecer cual será el objeto de estas y en el mismo artículo 1 de la ley 20705, encontramos que pueden desarrollar actividades de carácter industrial y comercial como la explotación de servicios públicos.
Los controles que el derecho público organiza para un mejor servicio de los intereses de la comunidad no pueden ejercerse de un modo pleno y sistemático respecto de las sociedades estatales que han sido muchas veces creadas o transformadas para eludir esos controles. Bien muestra la realidad que transformar las empresas del Estado en sociedades del Estado, no ha sido algo bueno y positivo para el país, habida cuenta de la falta de legislación en cuanto a estas últimas y a la falta de adecuado control jurídico, contable y presupuestario. Como se puede ver en le realidad, con el acelerado proceso de las privatizaciones, la figura de las sociedades han perdido totalmente su vigencia.
Entre las particularidades que presenta este régimen hay que destacar los siguientes (se encuentran reglados en los artículos 4 a 9 de la ley 20705):
1) el capital se debe hallar representado por "certificados nominativos" solo negociables entre las personas del artículo 1, o sea, el Estado nacional, las provincias, municipios etc..., excluyéndose por lo tanto a los particulares. ( Art.4).
2) no podrán ser declaradas en quiebra y su liquidación se lleva a cabo por el poder ejecutivo con la previa autorización legislativa(art.5).
3) en ningún caso podrán transformarse en sociedades con participación estatal mayoritaria, ni admitir bajo cualquier modalidad, la incorporación a su capital de capitales privados(art. 3). Aunque tal transformación podrá hacerse cuando ella fuera aprobada por una ley, en el art.9 se faculta al Poder Ejecutivo para transformar en sociedades del Estado cualquier Sociedad anónima con participación mayoritaria, las Sociedades de economía mixta, las empresas del Estado y los servicios cuya prestación se encuentran a su cargo.
4) no le serán aplicables las leyes de contabilidad, de obras públicas, y de procedimientos administrativos(este último rige respecto del recurso de alzada, art.6).
El problema se da en la admisión o no del control que la Administración central ejerce sobre las entidades, en la interpretación de lo dispuesto por la ley al estatuir la no aplicación de la ley de procedimientos administrativos. Según Cassagne, Juan Carlos y Marienhoff, Miguel S., el sentido de esta exclusión no puede ser otro que la no aplicación de los requisitos sustanciales y adjetivos de dicho ordenamiento en orden a los actos unilaterales y bilaterales que celebre la entidad, los que se regulan por el derecho comercial y civil. Esta es la más acertada si nos basamos en el Decreto 1881/91, prescribe la posibilidad de aplicarles a estas entidades las disposiciones atinentes al recurso de alzada, lo cual fundamenta en la realidad subyacente a la forma mercantil de personificación.
En conclusión, conforme a este decreto, los actos de las Sociedades del Estado que agravien los derechos de los particulares, son susceptibles de control por el Poder Ejecutivo o por el ministerio competente a través de la aplicación de lo pertinente y de los preceptos del derecho.
En la jurisprudencia se ha aceptado el control en materia de amparo por la mora de la administración (caso "Amil, Andrés contra YPF", L.L, tomo 1982), sostuvo que aún cuando las actividades industriales y comerciales siguen rigiéndose por el derecho privado en su contenido específico, nada impide que el aspecto procesal sea reglado por la ley de procedimientos administrativos, fijando la cuestión en el derecho público.


Particularidades en cuanto a los socios y los aportes que estos pueden realizar, derecho poe el que se rigen.

Como se vio anteriormente estas sociedades se rigen por la aplicación de lo dispuesto para las sociedades anónimas fijándose datos primordiales en cuanto a la limitación de la posibilidad de ser socio al Estado y solo a él, en cualquiera de sus formas y con la imposibilidad de ingreso de los particulares. En sus normas se elimina la posibilidad de disolución por unipersonalismo, de ingreso de socios que son el Estado mismo, de aplicación de leyes de contabilidad, de obras públicas etc. La personalidad la da el Estado, como único socio posible en cualquiera de sus formas, al ser este el único integrante surge un unipersonalismo subyacente, en cuanto a los socios la ley 20705 tiene como objetivo liberar a esta clase de empresas del estado de las formas Administrativas de control, liberación que no es absoluta, ya que únicamente pueden concurrir como socios a formar estas sociedades las empresas, organismos y el Estado en general, además de las sociedades del Estado. Según el texto de la ley de Corporación de Empresas Nacionales, el Estado debe prestar la conformidad con relación a los socios, la cual se convierte en integrativa de la voluntad del ente y sin su consentimiento no sería viable su constitución, puesto que la autorización integra la voluntad del organismo concurrente. Esta autorización se requiere tan solo cuando concurren organismos nacionales y no cuando es el Estado mismo el que concurre a la formación del ente.

Esta autorización no se concibe cuando el organismo no sea nacional, o cuando se concurre juntamente el Estado Nacional, provincial y municipal. Tampoco se requiere cuando sea otra sociedad del Estado la que concurre a formarla. Por lo explicado podemos decir que socios son los entes o los organismos nacionales que autorizados previamente por el Estado Nacional concurren a formar una sociedad del Estado, bajo las modalidades del Derecho comercial, con las exclusiones que se prevén en la ley que les da origen.
Para la constitución de estas sociedades se requiere de la promulgación de una ley, y este criterio ha sido el adoptado tanto por la doctrina, como por la Administración que se puede ver en la constitución de YPF entre otras. Sin perjuicio de la promulgación de una ley, el sometimiento de estas al régimen de las sociedades anónimas, impone aplicar el sistema previsto por la ley 19550 de Sociedades civiles y comerciales, con la particularidad de aceptar el unipersonalismo de la sociedad y siendo la voluntad del Estado el único modo constitutivo.
La administración de las sociedades del Estado está a cargo de un directorio que como señala la doctrina debe ser pluripersonal, el legislador a omitido la regulación de estas pero se ha llegado a la conclusión, que deben tener una remuneración fija, como ocurre con todos los representantes del Estado que tienen a su cargo la Administración de empresas estatales, esta postura es avalada por los tribunales. En cuanto a la fiscalización debe tenerse presente que se hará por la sindicatura como se prescribe para cualquier tipo de sociedad, aunque no debe perderse de vista que el Estado al ser el único socio en última instancia, puede requerir de un control determinado que se establecerá al momento del acto constitutivo.
En cuanto a los aportes que debe realizar, puede ser por cualquier clase de medios como: la concesión de privilegios de exclusividad, exención total de algunos o todos los impuestos, aporte tecnológico, aporte patrimonial en dinero, en títulos públicos o en especie, el capital estará siempre representado por "certificados nominativos".
El derecho que rige este tipo de sociedades, está determinado en la ley 20705, que se encuentra en el Código de Comercio, con lo cual cae de maduro que después de leídos sus artículos se ve claramente que deben regirse por el derecho privado. En el artículo segundo de la misma ley, se establece que se regirán por lo dispuesto para las S.A, aunque se aparte de ella con algunas derogaciones. Se articula sobre la base de las normas que estatuye el Código de comercio, en este tema ya se vio la exclusión de la aplicación de la ley de procedimientos administrativos, analizado en las preguntas anteriores.
En las distintas formas societarias que el ordenamiento a utilizado, la actividad d tal ente se rige por el derecho privado, el principio y la aplicación del derecho público se singulariza en todo lo atinente a la dirección y el control que sobre esas sociedades del Estado ejerce la Administración pública, proyectándose al deber de observar las directivas generales y particulares que se impartan, y a la naturaleza vinculante que posee, en este caso, el planeamiento estatal en la programación de sus actividades. En consecuencia, la ley nacional de procedimientos administrativos no resulta aplicable excepto en aquellas relaciones propias, atinentes a la dirección y control de estas sociedades, no desnaturalizando el propósito que persigue en última instancia el Estado; esto es lo que se ajusta, como ya vimos, al decreto 1883/91.
Como conclusión, cabe decir que las formas jurídicas mercantiles del Estado, no obstante se regulan por el Código de comercio (derecho privado); admiten una parcial injerencia del derecho público en aquellas cuestiones atinentes al control, dirección de las entidades en vinculación con la Administración pública, sin perjuicio de algunas derogaciones específicas que cada ente dispone.
Según cual es el tipo de la entidad estatal el régimen de sus actos pertenecerá casi exclusivamente al derecho público o privado, pudiendo ser entremezclado. La preeminencia o gravitación del derecho público no excluye la posibilidad de celebrar actos cuyo objeto aparece regulado en el Código Civil o Comercial; en el fondo lo que discute es la existencia de una categoría de actos distinta al acto administrativo típico (régimen fundamentalmente de derecho público), que se denomina acto privado de la Administración o acto de objeto mixto(con un régimen jurídico mixto). En las explicadas empresas estatales, la doble aplicabilidad del sistema público y privado surge de la propia ley, esta nota es característica de las empresas del Estado, prescripto en el artículo I:
1) quedan sometidas al derecho privado en todo lo que ese refieren a sus actividades específicas,
2) y al derecho público en todo lo que atañe a sus relaciones con la administración o al servicio público que se hallare a su cargo.
En lo referido a "actividades específicas"no pueden ser otras que las comerciales e industriales, por otro lado, las relaciones entre las empresas del Estados se rigen por el derecho público y se denominan inter-administrativas o inter- subjetivas.
En cuanto a las personas que prestan los servicios en las empresas del Estado la doctrina hace una distinción en lo atinente al derecho aplicable:
· la relación de servicio de las empresas del Estado con personal subalterno, se rige por el derecho privado;
· mientras que en lo pertinente al personal dirigente o superior, queda sometido al derecho público, para Marinhoff, este tipo de personas, se denominan funcionarios o empresarios públicos.
Las consecuencias del régimen a aplicar importa en dos órdenes:
1) en lo que se refiere al fuero federal u ordinario,
2) lo referido a la norma aplicable para dirimir el conflicto.
Con relación al punto 1, la Corte Suprema de Justicia de la Nación estableció que si es promovida por quien está vinculado a la empresa por una relación de derecho privado, la justicia pertinente es la ordinaria; si la demanda es promovida por una persona vinculada al ente, por una relación de derecho privado, las normas aplicables son las de derecho laboral. Por el contrario, si está vinculado al ente por una relación de empleado público, la norma aplicable, sería lo referido a trabajadores de la administración pública.
Por lo tanto, lo referido a las sociedades del Estado se rige y regula por la ley 20705 que determina el marco del derecho comercial, aplicando el derecho público con carácter secundario y para las relaciones que específicamente determina la ley o el estatuto que la constituyó.


Tipos de actividades que pueden desarrollar

Al explicar las sociedades del Estado, se dijo cual era el objeto de esta; en la ley 20705 art. I, se dispone que las sociedades del Estado desarrollaran actividades de carácter industrial y comercial o la explotación de servicios públicos. Se acepta por ello, la constitución de un sujeto de derecho con un objeto tan vago y tan amplio, que contraría el régimen societario. Por eso pienso, que en garantía del Estado mismo de los fines propuesto y los objetivos que tuvieron en cuenta al proveer a la constitución de una sociedad del Estado, es necesario que el objeto sea preciso y determinado. Tiene importancia destacar la mercantilidad del objeto social, dada la forma en que la ley lo ha planteado como solución extra administrativa a la problemática social, tendiendo básicamente a obtener la constitución de un tipo societario que sirva para explorar servicios públicos, o para desarrollar actividades comerciales o industriales, resulta que si bien los fines del Estado pueden responder a cuestiones superiores, el objeto en sí de la sociedad será comercial por su virtualidad.
Los fines que persigue el Estado al acudir a la forma jurídica del derecho privado son concretos y consisten básicamente en dotar de una gestión ágil a las empresas que desarrollan actividades industriales y comerciales, sometiéndolas a las leyes y usos mercantiles, escapando de la aplicación del derecho administrativo y otorgándoles mayores posibilidades de financiación. Uno de los objetivos fundamentales de recurrir a esta figura es la de limitar la responsabilidad de algunas formas societaria, sin dejar de lado que el Estado debe procurar siempre el bien común y es evidente que este no resulta compatible con la limitación de la responsabilidad de sus entidades, cualquiera fuera su condición jurídica. Cassagne, Juan Carlos, se muestra contrario a justificar que esta técnica se utilice para los servicios públicos dado el carácter que reviste el servicio público que se presta, el régimen jurídico de estas entidades es de derecho privado, comercial en su especie, pero ello no implica que no puedan coexistir algunas relaciones de derecho público que impliquen una derogación o excepción al régimen que las caracteriza.


Sometimiento de las sociedades del Estado a proceso de concurso
En el art. 5 de la ley 20705 se establece que estas sociedades no pueden ser declaradas en quiebra y que solo mediante autorización legislativa podrá el Poder Ejecutivo resolver la liquidación de una sociedad del Estado. Lo mismo ocurre con las sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, y con las empresas del Estado las cuales no se presentan a concurso ni se declaran en quiebra, resolviendo la disolución o liquidación por parte del Poder Ejecutivo, determinando este el destino y procedimiento a seguir respecto de los bienes que constituyen su patrimonio.
Las sociedades de economía mixta no podrán ser declaradas en quiebra pero sí disueltas, una vez liquidadas si el capital privado rescata las acciones de la entidad oficial, podrá continuar la empresa bajo un régimen adoptado; si se trata de sociedades que explotan servicios públicos, la administración pública podrá tomar las acciones en poder de los particulares y transformarla en una entidad autárquica administrativa.
Al ser el Estado en última instancia el único socio real, estas sociedades son protegidas por este y lo que generalmente hace el Estado y salir a rescatarlas y cuando el déficit es real e inminente se encargará de determinar cual será el procedimiento y el destino de los bienes que configuran el patrimonio de la sociedad del Estado; la realidad muestra que estas sociedades dieron un deficiente resultado por lo cual el Estado optó por ponerlas en manos particulares, llegando así a la privatización no solo de las empresas que realizan actividades comerciales e industriales, si no también los servicios públicos que este brinda, creando entes reguladores para fiscalizar el cumplimiento del contrato de concesión.
Hay una disposición que surge de la ley de concursos nº24522 del año 1995, la que establece en su artículo 2, en cuanto a los sujetos que quedan comprendidos por la ley, que se podrán declarar en concurso las personas de existencia visible, las de existencia de carácter ideal privado y aquellas sociedades en que el estado nacional, provincial o municipal sea parte, cualquiera sea el porcentaje de su participación. No son susceptibles de ser declaradas en concurso, las personas reguladas por las leyes 20091, 20321 y 24241, y las excluídas por leyes especiales. Por lo cual se entiende que salvo que una ley especial lo determine en forma expresa, tanto las sociedades del Estado como las empresas del Estado o cualquier tipo de sociedad con la participación estatal podrán a partir del año 1995 con la sanción de esta ley, presentarse en proceso de concurso.

BIBLIOGRAFIA

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2) Richard, Efraín Hugo y Muiño Orlando Manuel, "Derecho Societario", Editorial Astrea, Abril 1999.
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5) Revista Jurídica Argentina, tomo I, año 1990.
6) Jurisprudencia Argentina, comentario de Torres sobre "El proceso de privatización en el Estado Argentino", 1991.
7) Prado, Alejandro, "Introducción al conocimiento del Derecho", Editorial Astrea, 1995.
8) Cassagne Juan Carlos ,”Elementos del Derecho Comercial: Sociedades y Empresas del Estado”, cuadernillo nº19, Editorial Astrea, 1988.